Проблемы использования потенциала НСБ в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации
(доклад – Ананьев В.А., директор Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» на заседании Комиссии по безопасности и взаимодействию с ОНК Общественной палаты Российской Федерации)
Уважаемые коллеги!
Позвольте вначале поблагодарить членов Комиссии по безопасности и взаимодействию с ОНК за то, что вы согласились рассмотреть на своём заседании столь масштабный вопрос, напрямую связанный с состоянием национальной безопасности Российской Федерации. Обсуждение подобных вопросов соответствует общественному статусу вашей Комиссии и её членов. Также выражаю признательность за поддержку Международной Ассоциации ветеранов подразделения антитеррора «Альфа» в лице её президента, Гончарова Сергея Алексеевича, и вице-президента, Верещака Василия Захаровича. Вы и ваши сослуживцы всегда были для нас образцом профессионализма и беззаветного служения Родине.
Уважаемые коллеги!
Современная международная обстановка в течение последних лет не отличается стабильностью. «Цветные» революции, вооружённые конфликты и террористические акты на фоне мирового экономического кризиса толкают мир к развязыванию Третьей мировой войны. Ряд ведущих политических и религиозных деятелей уже заявили об её начале в информационной сфере. Руководство России и, в первую очередь, Президент России В.В. Путин делают всё, чтобы сохранить безопасность нашей страны и через механизмы коллективной безопасности решить спорные вопросы войны и мира за столом переговоров.
В этих условиях мы, как граждане Российской Федерации, должны спросить себя: «А чем мы можем помочь нашей Родине? Что от нас требуется?». Первое, что приходит на ум, это обеспечить сплочённость общества перед внешними и внутренними угрозами. Каким же образом это сделать? Ввиду того, что основополагающие документы государства не разъясняют, какое общество мы строим и в каком направлении необходимо его развивать, а пункт 2 статьи 13 Конституции Российской Федерации гласит – «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.», то можно сделать вывод, что наше общество, будучи идеологически разобщённым, не может эффективно отстаивать суверенитет страны. Вследствие вышеуказанного я в своём докладе выскажу экспертное мнение специалистов нашего Фонда по вопросам использования потенциала субъектов негосударственной сферы безопасности (далее – НСБ) в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.
В соответствии со Стратегией развития национальной безопасности Российской Федерации национальная безопасность — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Указанное состояние реализуется на практике благодаря его обеспечению, то есть реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов. Осуществление этих мер происходит благодаря системе обеспечения национальной безопасности, то есть совокупности осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов.
Однако система обеспечения национальной безопасности состоит из двух подсистем: государственной системы обеспечения национальной безопасности и негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Последняя существует де-факто, но не закреплена де-юре. В 2005 году вышел учебник «Общая теория национальной безопасности», подготовленный авторским коллективом под руководством заведующего кафедрой национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Прохожевым Алексеем Александровичем. Здесь впервые теоретически было обосновано необходимость формирования негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. В её состав входят органы местного самоуправления, негосударственный (частный) нотариат, коммерческие и некоммерческие организации, не имеющие бюджетного финансирования и в уставном капитале которых доля государства не превышает 50%, а также граждане.
Исходной предпосылкой её права на существование является политологическая истина, что гражданское общество не идентично государству, и что государство призвано служить гражданскому обществу. Именно общество формирует и содержит государственные структуры и поэтому имеет все основания направлять и контролировать деятельность государства, исходя из ценностных ориентации и законов.
Наличие и одновременное функционирование государственной и негосударственной систем обеспечения национальной безопасности создает стабильность в стране и то необходимое «равновесие», которое способно уберечь общество и государство от раскола, социальных потрясений и бед.
В развитие указанных идей в 2015 году специалисты нашего Фонда разработали Концепцию формирования и устойчивого развития негосударственной сферы безопасности Российской Федерации. Данная концепция была опубликована в СМИ и прошла общественные слушания. К сожалению, по различным причинам она не была утверждена на государственном уровне. В ней дано определение НСБ, её места и роли в национальной безопасности и национальной экономике.
Под НСБ в настоящей Концепции понимается относительно самостоятельная часть негосударственной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и комплексная отрасль экономики, включающая в себя систему негосударственных коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, производящих и поставляющих товары, выполняющих работы и оказывающих услуги безопасности, научные и образовательные учреждения, занимающиеся разработкой проблем в области безопасности и осуществляющие подготовку соответствующих специалистов, а также общественные объединения и некоммерческие организации, защищающие корпоративные интересы субъектов НСБ.
НСБ является составной частью (подсистемой) негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Классифицирующими признаками, позволяющими объединить указанные субъекты в НСБ, являются:
принадлежность к негосударственным коммерческим организациям;
нацеленность их деятельности на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
Сегодня по данным экспертов, НСБ в общей сложности объединяет более 2 миллионов человек и способна участвовать при необходимости в решении масштабных государственных задач, в том числе, и в обеспечении национальной безопасности. К сожалению, большая часть субъектов НСБ разобщена и не способна планомерно участвовать в крупных проектах. В последние годы стали создаваться различные общественные организации, в том числе, и федерального уровня, пытающиеся восполнить указанный пробел. На это же направлена идея создания Комиссии РСПП по негосударственной сфере безопасности. Главная цель её деятельности – развитие бизнеса субъектов НСБ и защита их прав и законных интересов.
Исследования, проведённые специалистами нашего Фонда в 2016-2017 годах, показали необходимость формирования негосударственной системы обеспечения национальной безопасности, в рамках которой НСБ приобретает устойчивое общественное положение, появляются новые возможности для более глубокого структурирования бизнес-сообщества и его консолидации. Осознание необходимости его реформирования сверху, а не снизу упрощает сам процесс объединения субъектов негосударственной системы обеспечения национальной безопасности, как по вертикали, так и по горизонтали, а также позволяет в короткое время выработать формы и методы координации и взаимодействия государственной и негосударственной систем обеспечения национальной безопасности. Таким образом, появляется управляемая структура, способная вовлечь граждан и организации в совместные действия по укреплению общественной безопасности, развитию национальной экономики и совершенствованию воспитания граждан. Это и есть самый эффективный ответ общества угрозам и новым вызовам.
Что же не позволяет оперативно выполнить указанные меры по консолидации общества?
Во-первых, негосударственную систему обеспечения национальной безопасности необходимо признать де-юре.
Для этого важно вовлечь в указанную работу представителей органов власти, научных учреждений и общественных объединений, более глубокого изучить вопросы соотношения прав и законных интересов личности, общества и государства, отказаться от положений и взглядов, не соответствующих практике укрепления суверенитета нашей страны. Впервые специалисты нашего Фонда публично выступили по этому вопросу в сентябре 2016 года на III Международной конференции сотрудничества субъектов НСБ, организованной на озере Иссык-Куль (Республика Киргизия). 2 ноября с.г. в Минске под эгидой Комитета государственной безопасности Республики Беларусь была проведена Международная научно-практическая конференция «Проблемы обеспечения национальной и региональной безопасности: правовые и информационные аспекты». Участники конференции поддержали идею формирования в стране негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Принято решение продолжить сотрудничество между нашим Фондом и представителями Конституционного суда Республики Беларусь и ГУО «Институт национальной безопасности Республики Беларусь» по указанным проблемам. В настоящее время мы готовим инициативы по законодательному закреплению термина «негосударственная система обеспечения национальной безопасности». Надеемся на активную поддержку Общественной палаты Российской Федерации, и вашей Комиссии в частности.
Во-вторых, отсутствует заинтересованность региональных властей в централизованном использовании потенциала НСБ.
Это выражается в отсутствии целенаправленной работы региональных органов власти и органов местного самоуправления по системному привлечению субъектов НСБ для укрепления порядка и общественной безопасности. На этом уровне власти «переводят стрелки» на правоохранительные органы и силовые структуры, ссылаясь что у них нет механизмов реального влияния на обстановку на местах. Даже Правительство Москвы, будучи самой активной в разработке общественных инициатив, сначала отказалось от шестилетнего опыта централизованного привлечения субъектов НСБ для обеспечения защиты объектов городского хозяйства, затем в апреле с.г. отменило единственный в России региональный документ по обеспечению безопасности объектов Москвы. Речь идет о постановлении Правительства Москвы от 16 октября 2007 года № 911-ПП «Об утверждении базовых требований к охране объектов города Москвы, оплачиваемой за счёт средств бюджета города Москвы». До сих пор не известна причина подобного решения и будет ли новое постановление взамен отменённого. Наряду с этим есть и положительные примеры, когда руководитель крупнейшего департамента Правительства Москвы лично возглавил Координационный совет и держит вопросы безопасности в центре своего внимания. Это Калина Исаак Иосифович. Огромное спасибо ему за самоотверженность, но другие подобные чиновники мне не известны.
Нашим Фондом совместно с руководителем Координационного совета руководителей охранно-сыскных структур Игорем Александровичем Голощаповым дважды предпринимались попытки законодательно разрешить органам местного самоуправления использовать частные охранные организации для поддержания порядка на территории муниципальных образований. Однако наши инициативы не получили поддержку в МВД России. Впоследствии выяснилось, что муниципальные бюджеты серьёзная финансовая поддержка для местных правоохранительных органов, испытывающих постоянные проблемы из-за системного недофинансирования.
Вместе с тем, специалистами нашего Фонда ещё в 2014 году были разработаны Методические рекомендации по формированию региональной системы безопасности. С учётом вышеизложенного её сегодня можно назвать региональная негосударственная система обеспечения национальной безопасности. Она эффективно может использоваться в проектах «Безопасный город (территория)» и «Умный город». В 14 регионах проводились консультации по внедрению указанной Методики. Везде она была встречена с интересом, но до дела не дошло. Слишком много дел у наших глав регионов. Поэтому всё новое внедряется, как правило, по указанию свыше.
В-третьих, ряд основополагающих проблем в сфере безопасности не урегулированы на законодательном уровне.
Здесь надо начать с конфликта интересов государственных и частных организаций на рынке товаров, работ и услуг в сфере безопасности. Несмотря на то, что Российская Федерация вступила во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО) и тем самым взяла на себя определённые обязательства, на практике всё выглядит по-иному. Согласно документам ВТО государственные организации не могут оказывать услуги на коммерческой основе. Однако анализ рынка охранных услуг показывает рост видов ведомственной охраны, расширение сферы деятельности вневедомственной охраны и ФГУП «Охрана». Обстановка в области пожарной безопасности между МЧС и частными коммерческими организациями не лучше. Не видно упорядочности в работе и в сфере информационной безопасности, технической защиты объектов. И это несмотря на то, что утверждена Концепция информационной безопасности Российской Федерации.
Ни у кого не возникает сомнения, что уровень цивилизованности рынка напрямую зависит от его законодательного и нормативного обеспечения. Но вот уже более 25 лет бизнес-сообщество стремится заменить Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на два самостоятельных федеральных закона. 26 марта с.г. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ приняла модельные законы «О негосударственной (частной) охранной деятельности» и «О негосударственной (частной) детективной деятельности». Разработаны проекты этих законов специалистами нашего Фонда и НИЦ «Безопасность». Однако дело с места не двигается. Надеемся, что Комитет по безопасности и противодействию коррупции Государственной Думы в ближайшее время рассмотрит этот вопрос, а специалисты Росгвардии активно включатся в законотворческую деятельность со всеми заинтересованными сторонами.
Не лишне отметить, подготовка проектов Концепции государственной политики в области охранной деятельности и Федерального закона «Об охранной деятельности» могли бы разрешить многие проблемы рынка. У нас есть серьёзные наработки в этой области, и в начале февраля 2018 года мы готовы представить их генерал-полковнику полиции Лебедеву Сергею Анатольевичу для рассмотрения и принятия решения.
Кроме того, серьёзной переработке требует постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587. Речь идёт об уточнении содержания Приложения 1 и подготовки перечней объектов, подлежащих охране государственными военизированными организациями. Мы твёрдо убеждены, что во всех сегментах безопасности должна быть законодательно проведена «красная черта», разделяющая сферы деятельности государственных и негосударственных организаций. Это позволит быстрее искать точки соприкосновения для решения проблем общественной безопасности, увеличит степень доверия между государственными, общественными и коммерческими организациями.
Несколько слов о привлечении работников субъектов НСБ к поддержанию общественного порядка. На протяжении нескольких лет в ряде министерств и ведомств вынашиваются механизмы содействия правоохранительным органам. Отмечу, что сегодня нашим коллегам служить в них крайне нелегко. Долг каждого гражданина оказывать им помощь в рамках законности и своих возможностей.
Но что мы видим на практике, сегодня укоренилась практика, когда на основании соглашения с правоохранительным органом частная охранная организация обязана выделять своих работников для поддержания общественного порядка. Но в этом случае работник не имеет статуса частного охранника. Руководитель ЧОО, выделяя работника для совместных действий с правоохранительными органами, обязан руководствоваться положениями трудового законодательства, в том числе, трудового договора с работником. В результате получается, что ЧОО за свой счёт в нарушении законности оказывают содействие правоохранительным органам. Однако есть законные способы оказания содействия. Частному охраннику ничто не мешает при его желании стать членом добровольной народной дружины. Тогда, в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», гражданин приобретает статус и может в формах, установленных законодательством, оказывать содействие правоохранительным органам.
В-четвёртых, недостаточная социальная активность субъектов НСБ и их общественных организаций в вопросах развития бизнеса и защите их прав и законных интересов.
Сегодня развитие бизнеса субъектов НСБ, как правило, сводится к внутренней конкуренции. У кого мощнее административный ресурс, тот и победитель. Исключения редки, но есть. Например, «Межрегиональное объединение предприятий безопасности» — масштабный проект с использованием пультовой охраны. В некоторых регионах внедряется передовой опыт с помощью методики франчайзинга. Консалтинговое агентство Негосударственной сферы безопасности «Семь Департаментов» пробует свои силы в создании агрегатора в сфере частной охраны.
Но чтобы активно двигаться вперёд, надо создавать не на словах, а на деле индустрию безопасности. Нет смысла обижаться на Правительство Российской Федерации и его госрегуляторов, так как их деятельность и перспективы неплохо прописаны в законодательстве и нормативных актах. А вот бизнес, включая субъектов НСБ, пока не предложил широкомасштабных проектов. Сегодня «мяч на нашей стороне». Мы должны ясно сформулировать свои возможности и предложения. Это можно сделать на основании методики, показанной в Концепции формирования и устойчивого развития негосударственной сферы безопасности Российской Федерации. Необходимо стимулировать субъекты НСБ к объединению в рамках различных проектов, разработке перспектив развития своего сегмента в экономике, подготовке плана мероприятий («дорожной карты») по их реализации.
В 18-19 веках локомотивом прорыва из феодализма в капитализм было промышленное производство и крупные промышленные предприятия. XXI век – век цифровых технологий. Выход из застоя надо искать в этой среде. Надеюсь, что созданные комитеты, комиссии и иные организации, работающие с субъектами НСБ, включатся в эту сложную, но интересную работу. Это будет нашим ответом на современные вызовы.
Спасибо за внимание!