Выступление Ананьева В.А., директора Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» на заседании межпарламентских слушаний Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам эффективного противодействия системы коллективной безопасности гибридным войнам в современных условиях
(30 сентября 2017 года, Ереван)
Тема: Отдельные вопросы институализации содействия гражданского общества обеспечению национальной безопасности в условиях гибридной войны
Уважаемые коллеги!
Актуальность рассматриваемых на сегодняшних межпарламентских слушаниях вопросов не вызывает сомнения, так как они напрямую связаны с обеспечением коллективной безопасности государств, входящих в ОДКБ. На мой взгляд, среди них является значимым вопрос о роли и месте институтов гражданского общества в обеспечении национальной безопасности в условиях гибридной войны. Это и будет предметом моего выступления.
В последние десятилетия в мире появились новые угрозы национальной безопасности, к числу которых относятся и так называемые гибридные войны, которые активно используются рядом государств во многих регионах мира для достижения своих целей и защиты собственных интересов.
Анализ военно-политической обстановки в мире свидетельствует о серьезных изменениях в вопросах подготовки, ведения войны и обеспечения мира. Война с применением обычных вооружений и регулярных воинских формирований перестала быть единственным, а тем более оптимальным способом достижения поставленных целей. На смену крупномасштабным вооружённым столкновениям приходит согласованное применение военных, политических, экономических, информационных и иных средств, получивших обобщенное название «гибридная война».
Принципиальное отличие «обычной» войны от «гибридной» заключается в том, что противник главным объектом для нападения выбирает аппарат управления государством, а не его вооружённые силы. После его подчинения своим интересам противник нейтрализует вооружённые силы и спецслужбы, деморализует правоохранительные органы этого государства.
Основным заказчиком «гибридной» войны являются наднациональные структуры согласования и управления, а также государственные элиты ряда развитых государств. На пути осуществления их глобальной политики стоят национальные государства, которые заинтересованы в сохранении своего суверенитета. Разрушая их, наднациональные структуры согласования и управления, тем самым создают благоприятные условия для пересмотра международной практики относительно приватизации традиционных функций государства частными организациями, что влечет за собой увеличение числа субъектов «гибридной» войны, которые в новых международных условиях оказались весьма эффективным средством.
Ярким примером использования подобной методики является проект по развалу СССР. Ни многомиллионная КПСС, ни мощные советские вооружённые силы, ни то, что страна производила в 1985 году 14% всех продуктов питания в мире, ни другие достижения в экономике, науке и технике не смогли защитить суверенитет СССР, спасти его от развала. Попытки патриотических консервативных сил противодействовать разрушению СССР не дали должного результата.
В чём причина неудачи консервативных сил?
Даже простой анализ «цветных» и «бархатных» революций показывает, что попадание под влияние враждебных сил аппарата управления государством с помощью форм и методов «гибридных» войн лишает общество механизмов для защиты своего суверенитета. Консервативные патриотически настроенные силы в этих условиях не могут опереться ни на институты гражданского общества, так как они парализованы указаниями руководства страны, ни на граждан, даже социально активных, так как те не способны к самоорганизации без внешней помощи.
Однако опыт развития Российской Федерации показывает, что в новых социально-политических и экономических условиях появились новые институты гражданского общества, которые государство может использовать для обеспечения национальной безопасности в условиях гибридной войны. К их числу, прежде всего, следует отнести субъекты, входящие в негосударственную сферу безопасности, к которым относятся коммерческие и некоммерческие организации, производящие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги в области безопасности. Обусловлено это тем, что работники указанных организаций по своему менталитету остаются государственно ориентированными и патриотически настроенными, так как благополучие их и членов их семей напрямую зависит от уровня суверенитета страны. По экспертным оценкам численность работающих в этой сфере составляет не менее 2 миллионов человек, объём производимой ими продукции, работ и услуг превышает 1 триллион рублей.
Специалистами Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» в 2015 году была разработана Концепция формирования и устойчивого развития негосударственной сферы безопасности Российской Федерации. В ней показаны критерии определения субъектов НСБ, а также роль и место НСБ в негосударственной системе обеспечения национальной безопасности.
Как известно, система обеспечения национальной безопасности состоит из двух самостоятельных, тесно взаимосвязанных и взаимообусловленных систем её обеспечения: государственной системы обеспечения национальной безопасности и негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Их наличие и одновременное функционирование создает стабильность в стране и то необходимое «равновесие», которое способно уберечь общество и государство от раскола, социальных потрясений и бед. Ослабление любой из них вредно как для страны в целом, так и для конкретной личности в частности. В настоящее время проводится практическая работа по законодательному закреплению данного института гражданского общества.
Среди субъектов НСБ особое место в обеспечении национальной безопасности занимают частные охранные организации, которые по существу являются её сферообразующими элементами. Это объясняется тем, что указанные организации осуществляют защиту ценностей, которые составляют основу конституционного строя государства (защита жизни, здоровья, собственности, общественная безопасность), располагают значительными потенциальными возможностями для реального участия в обеспечении национальной безопасности.
Важность частных охранных организаций для консервативных патриотически настроенных сил заключается в том, что они действуют в рамках национального законодательства в интересах общества, являются центрами объединения профессионалов в области безопасности и способны к активному объединению в интересах укрепления суверенитета страны.
Важную роль в обеспечении национальной безопасности, защите национальных интересов за пределами территории государства могли бы сыграть коммерческие организации, именуемые за рубежом «частные военные компании». Как свидетельствует международная практика, они принимают активное участие в гибридных войнах, зонах военных конфликтов. Поэтому вполне уместно на сегодняшних межпарламентских слушаниях обсудить и проблему, связанную с деятельностью частных военных компаний.
В настоящее время зарубежные частные военные и охранные компании (далее – ЧВОК) получили со стороны наднациональных структур согласования и управления одобрение и мощный финансовый стимул для развития. Кроме того, элиты ряда развитых государств увидели ряд преимуществ использования ЧВОК в проведении своей политики как за рубежом, так и на территории своих стран.
Анализ вооружённых конфликтов последних лет показывает всё возрастающее значение ЧВОК. За прошедшее время их сотрудники тренировали армейские подразделения в 42 странах и приняли участие в более чем в 700 конфликтах. Согласно данным ООН, объём экспорта частных военных и охранных услуг превысил $250 млрд.
События в Северной Африке и на Ближнем Востоке наглядно показали реальные возможности использования ЧВОК в интересах большой политики. Поэтому актуальность использования ЧВОК заключается не в их боевой мощи, а в том, что в условиях современного международного права государство получило возможность защищать свои интересы без своего прямого участия. В условиях нарастающей гонки вооружений, создания новых форм и методов противостояния внешней агрессии формирование ЧВОК, особенно в условиях «гибридной» войны, политически необходимо и экономически оправдано.
В настоящее время мы наблюдаем возросшее внимание Организации Объединённых наций к проблеме использования ЧВОК. Они стали субъектами международного права. Это подтверждают проект Международной конвенции о контроле, надзоре и мониторинге за частными военными и охранными предприятиями, Документ Монтрё о соответствующих международно-правовых обязательствах и передовых практических методах государств, касающихся функционирования частных военных и охранных компаний в период вооруженного конфликта, Международный кодекс поведения частных охранных компаний и другие документы.
Как известно, государства-участники ОДКБ в настоящее время не имеют ЧВОК. Это объясняется, прежде всего, тем, что в связи с созданием ЧВОК возникает целый ряд юридических, политических и практических вопросов. Каковы их права и обязанности по международному праву? Каковы права и обязанности государств, которые их нанимают или на территории которых они действуют? Как лучше всего регулировать их деятельность – на международном уровне, национальном уровне или путем саморегулирования? Каковы последствия этой очевидной эрозии силовой монополии государства? Немаловажную роль в этом вопросе играет и то, что сотрудников ЧВОК называют наёмниками. У многих это слово вызывает сильный эмоциональный отклик – будь то романтические представления об одиночках, выбравших для себя древнюю профессию, или суровое осуждение аморальных убийц, наживающихся на нищете других и войнах. Однако юристы и правительства, стремящиеся регламентировать деятельность ЧВОК, должны исходить из правового значения этого термина. Международное право ( статья 47 (2) Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года) определяет наемника как любое лицо, которое:
а) специально завербовано на месте или за границей для того, чтобы сражаться в вооруженном конфликте;
- b) фактически принимает непосредственное участие в военных действиях;
с) принимает участие в военных действиях, руководствуясь главным образом желанием получить личную выгоду, и которому в действительности обещано стороной или по поручению стороны, находящейся в конфликте, материальное вознаграждение, существенно превышающее вознаграждение, обещанное или выплачиваемое комбатантам такого же ранга и функций, входящим в личный состав вооруженных сил данной стороны;
- d) не является ни гражданином стороны, находящейся в конфликте, ни лицом, постоянно проживающим на территории, контролируемой стороной, находящейся в конфликте;
е) не входит в личный состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте;
- f) не послано государством, которое не является стороной, находящейся в конфликте, для выполнения официальных обязанностей в качестве лица, входящего в состав его вооруженных сил.
Ни один из указанных признаков не имеет никакого отношения к деятельности ЧВОК. Причем согласно международному праву и национальному законодательству, ЧВОК не имеют права принимать участие в боевых действиях в составе регулярных вооруженных формирований. Но они имеют право применять оружие при оказании военных услуг, оговоренных в договоре с заказчиком, для самозащиты и обеспечения безопасности вверенных им объектов, имущества и людей.
С учётом изложенного, и в связи с тем, что на международном уровне в последние пятнадцать лет функции, традиционно выполняемые структурами безопасности или вооруженными силами, все чаще стали передаваться ЧВОК, полагаем, что вопросы, касающиеся создания и правового регулирования деятельности ЧВОК являются актуальными для государств–членов ОДКБ. Об этом свидетельствует хотя-бы тот факт, что в Программе деятельности Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности по сближению и гармонизации национального законодательства государств – членов ОДКБ на 2016–2020 годы (пункт 36) предусмотрена разработка проекта Рекомендаций по правовому регулированию ограничения и использования деятельности частных военных компаний в обеспечении безопасности государств – членов ОДКБ.
Во исполнение указанного предписания Программы специалисты Института проблем безопасности и устойчивого развития разработали проект Модельного закона «О частной военно-охранной деятельности», который был предварительно направлен для ознакомления заинтересованным сторонам. Подготовка проекта Модельного закона, а не проекта указанных Рекомендаций, вызвана тем, что такая форма решения проблемы представляется более эффективной, поскольку в отсутствие аналогов регулирования таких отношений позволит использовать готовый региональный стандарт не путём имплементации отдельных положений Рекомендаций, а полного инкорпорирования его в правовые системы государств – членов ОДКБ.
Полагая, что участникам сегодняшних межпарламентских слушаний представилась возможность ознакомиться с данным проектом Модельного закона, остановлюсь лишь на наиболее важных, концептуальных его положениях. В нем определены:
предмет правового регулирования;
правовая основа частной военно-охранной деятельности;
порядок лицензирования;
перечень военно-охранных работ и услуг;
участники частной военно-охранной деятельности и их полномочия;
гарантии законности осуществления военно-охранной деятельности;
порядок и условия использования и применения оружия, специальных и технических средств;
трёхуровневый контроль и надзор за деятельностью ЧВОО;
правовые и социальные гарантии сотрудников ЧВОО;
ответственность за незаконную военно-охранную деятельность.
Надеюсь, что указанный проект Модельного закона послужит первым шагом на пути осмысления частной военно-охранной деятельности, её необходимости для государств членов ОДКБ, новым импульсом для дальнейшего обсуждения проблем, связанных с деятельностью ЧВОО. Для доработки данного проекта Модельного закона полагаю целесообразным создать в рамках ОДКБ рабочую группу.
Спасибо за внимание!
